對注會行業(yè)實(shí)行“自律”管理體制若干問題的思考

　　注冊會計師行業(yè)實(shí)行“自律性管理職能”是行業(yè)管理體制的發(fā)展方向，但是在推行行業(yè)管理體制改革時，對涉及注冊會計師行業(yè)實(shí)行自律性管理的幾個問題有必要進(jìn)行進(jìn)一步思考。
　　
    一、注冊會計師行業(yè)究竟應(yīng)該在多大的范圍內(nèi)實(shí)行自律？

    在討論實(shí)行行業(yè)“自律”管理問題時，必須對允許注冊會計師行業(yè)實(shí)行自律管理的許可范圍作出界定。筆者認(rèn)為，界定行業(yè)自律管理的范圍應(yīng)以以下三條為原則：首先，應(yīng)以有利于行業(yè)促進(jìn)注冊會計師行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，有助于注冊會計師行業(yè)對市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)作用的充分發(fā)揮，有利于政府機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)精簡和職能調(diào)整為原則和出發(fā)點(diǎn)；其次，自律管理職能和政府行政職能的區(qū)分和界定應(yīng)以國家法律規(guī)定為載體；第三，自律管理的范圍和具體內(nèi)容應(yīng)該結(jié)合我國現(xiàn)時的實(shí)際情況。但是，對于有的人在談及這個問題時經(jīng)常把若干項工作稱之為“行政職能”，筆者認(rèn)為則有不同的想法，理由是：某項具體工作是不是行政職能，有沒有必要把它歸為行政職能應(yīng)該有科學(xué)的依據(jù)，而不僅僅簡單地把現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定當(dāng)作一個不可逾越的鴻溝，更不應(yīng)該把現(xiàn)行法律中不盡完善的規(guī)定當(dāng)作圣條，因為法律本身有滯后性的缺點(diǎn)，法律法規(guī)需要不斷修改完善，尤為重要的是法律正是以社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及現(xiàn)實(shí)中的矛盾作為修改的依據(jù)和目標(biāo)。

    據(jù)此，筆者認(rèn)為把涉及注冊會計師行業(yè)的所有管理職能全部授權(quán)與注冊會計師協(xié)會，實(shí)行全方位的自律管理體制，在我國現(xiàn)時的情況下恐怕是不可行的。這是因為根據(jù)注冊會計師職業(yè)的特殊性和我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗積累、市場自我管理和調(diào)節(jié)能力等因素，至少在目前我國的注冊會計師行業(yè)還沒有達(dá)到可以完全實(shí)行自律管理的階段。而依據(jù)現(xiàn)行《注冊會計師法》所界定的協(xié)會職責(zé)，充其量不過是財政部門的秘書處而已，根本談不上行業(yè)自律，因而簡單地把《注冊會計師法》賦予給協(xié)會的幾件寥寥可數(shù)的工作，恐怕是對注冊會計師事業(yè)一種不負(fù)責(zé)任的草率做法。要求注冊會計師協(xié)會發(fā)揮行業(yè)自律管理作用的目標(biāo)，只不過是一句落不到實(shí)處的口號。為了真正管理好注冊會計師行業(yè)，立法機(jī)關(guān)、政府主管部門、監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會有必要組織專門力量，進(jìn)行深入的調(diào)查研究（而不是閉門造車），盡快修訂《注冊會計師法》，科學(xué)合理的界定行業(yè)自律管理的范圍和職能，并以本文提出的三個方面為原則。

    二、注協(xié)現(xiàn)有哪些實(shí)質(zhì)性自律手段？

    筆者認(rèn)為：所謂“律”就是一種約束力，“自律”就是我約束。望文生義，注冊會計師協(xié)會作為一個行業(yè)會員組織，實(shí)行自律管理體制也就是注協(xié)對自己的會員進(jìn)行自我管理、自我約束、自我規(guī)范、自我促進(jìn)。但是，注協(xié)在現(xiàn)實(shí)中由具有哪些自律職能呢？協(xié)會既然是一個會員組織，就有個“會籍管理”問題，也就是說會員要服從協(xié)會章程的約束，而章程則應(yīng)對會員有明確的專業(yè)、紀(jì)律規(guī)定，當(dāng)然這一切都應(yīng)該有相關(guān)法律給予合法性的保障。但實(shí)際上，現(xiàn)行《注冊會計師法》、《違反注冊會計師法處罰暫行規(guī)定》等法規(guī)幾乎沒有給注協(xié)以自任何自律管理的空間。如在會員注冊方面，《注冊會計師法》第九、十、十一、十三條對注協(xié)應(yīng)該予以注冊、不予注冊的幾種情形、注冊復(fù)議管轄、撤銷注冊的情形等均作出具體的規(guī)定，注協(xié)毫無自由裁量的空間，舉例來說，注協(xié)對于一名在職業(yè)道德方面存在一定問題的會員，如果不準(zhǔn)予注冊的話，本來是嚴(yán)格實(shí)行自律管理的做法，但是按照現(xiàn)行的《注冊會計師法》的有關(guān)條文來看，則屬于違法行為；再如對違規(guī)違紀(jì)從業(yè)人員人員的處罰方面，甚至沒有賦予注協(xié)對本會會員諸如警告、吊銷注冊會計師證書（比者對此理解為撤銷注冊）等紀(jì)律處分權(quán)�？梢�，按照現(xiàn)行的《注冊會計師法》注協(xié)無非是財政部門對注冊會計師行業(yè)管理具體事務(wù)的一個辦事機(jī)構(gòu)而已，與成為“行業(yè)自律管理組織”存在非常大的距離。那么，既然注協(xié)法律和政府部門既然沒有賦予注協(xié)以必要的自律手段，卻由要讓起實(shí)行自律管理體制，這不免有強(qiáng)人所難的味道。

    如何解決上述問題？那就是抓緊修訂《注冊會計師法》，賦予注協(xié)對會員管理方面的高度權(quán)力，如規(guī)定會員的注冊條件、不予注冊的情形、暫停注冊會計師執(zhí)行部分或全部業(yè)務(wù)、吊銷注冊會計師證書（撤銷注冊）的情形，以及規(guī)定事務(wù)所等均必須授予注協(xié)，法律只需作出原則規(guī)定即可；再如應(yīng)將注冊復(fù)議管轄權(quán)賦予注協(xié)理事會的注冊委員會。從目前對注冊會計師和會計師事務(wù)所的行政處罰種類來說，財政部門只需保留對會計事務(wù)所給予吊銷有關(guān)執(zhí)業(yè)許可證和撤銷事務(wù)所兩項即可。

    三、注協(xié)“行規(guī)”可以作為自律管理的合法依據(jù)嗎？

    既然法律和財政部的相關(guān)規(guī)定沒有賦予注協(xié)實(shí)質(zhì)上的自律管理職能，卻要讓注協(xié)實(shí)行自律管理體制，于是近年來一些�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）注協(xié)各自制訂了“行業(yè)懲戒辦法”、“行業(yè)誠信檔案”等制度，那么在目前的法律框架之下，注協(xié)自行設(shè)置若干“行規(guī)”可以不可以算是自律管理的依據(jù)呢？當(dāng)會員遇到有觸犯上述“行規(guī)”時，注協(xié)據(jù)以對其作出諸如通報批評、公開譴責(zé)等懲戒，當(dāng)事人沒有可能以侵犯其名譽(yù)權(quán)為由與注協(xié)對簿公堂呢？筆者認(rèn)為：1、注協(xié)自行制訂的“行規(guī)”其效力的層次很低。2、會員違反行業(yè)管理規(guī)定和執(zhí)業(yè)規(guī)范要求，在行業(yè)內(nèi)部給以譴責(zé)、通報尚有合理之處，但是超出行業(yè)的范圍給以公開譴責(zé)或通報，會不會涉及當(dāng)事人的名譽(yù)權(quán)問題。就這一問題，筆者曾經(jīng)與從事法律的人士進(jìn)行過探討，筆者認(rèn)為當(dāng)法律沒有授予注協(xié)以審計報告真?zhèn)蔚蔫b定權(quán)時，給會員在執(zhí)業(yè)質(zhì)量方面存在問題的公開曝光，當(dāng)事人若以侵害其名譽(yù)權(quán)為由“叫板”注協(xié)存在勝訴的可能（由于司法對這個問題沒有解釋，也沒有司法實(shí)例，上述觀點(diǎn)不一定正確）。

    筆者認(rèn)為，注協(xié)作為一個會員組織制訂并要求其成員遵守“行規(guī)”本無可以非議之處，但最好是法律要授權(quán)注協(xié)對會員一定范圍內(nèi)處分的權(quán)限，在這一前提下，注協(xié)應(yīng)該考慮嚴(yán)格“會籍”管理制度。具體做法就是嚴(yán)把入會關(guān)：即注協(xié)有權(quán)認(rèn)真審查申請人的資格和相關(guān)條件，履行規(guī)定的程序，方可批準(zhǔn)其取得“會籍”。筆者認(rèn)為，申請入會者須經(jīng)過注冊會計師全國統(tǒng)一考試（考核），在以往的職業(yè)生涯中沒有不良職業(yè)道德記錄和刑事犯罪記錄，熱愛注冊會計師事業(yè)。申請人加入注協(xié)須發(fā)表專項聲明，表明其愿意遵守國家法律法規(guī)、遵守注協(xié)章程、維護(hù)注冊會計師職業(yè)聲譽(yù)、“不做假帳”、遵守“行規(guī)”的意愿；并須表示在其一旦違反上述約定時，愿意接受注協(xié)的自律性處分。有了這一約定，注協(xié)的“行規(guī)”對會員自然就有了強(qiáng)大的約束力，也有利于注協(xié)的自律管理行為受國家法律的保護(hù)，同時也有利于增強(qiáng)會員的職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感。

    四、注協(xié)的屬性究竟是什么？

    筆者認(rèn)為，注冊會計師行業(yè)要實(shí)行自律管理，并不等同于脫離政府管理和監(jiān)管，但是法律和政府在決定對一個行業(yè)實(shí)行自律管理體制時必須考慮以下幾個問題：一是這個行業(yè)的政府主管部門是誰？二是政府主管部門應(yīng)該承擔(dān)對這個行業(yè)的哪些管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)管責(zé)任？三是如何劃分政府主管部門與行業(yè)協(xié)會的具體職責(zé)？四是政府主管部門與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系是什么？五是行業(yè)協(xié)會應(yīng)享受哪些自主權(quán)，方能有效地履行自律管理職責(zé)，以體現(xiàn)行業(yè)的意志、代表行業(yè)的利益，真正提升為會員服務(wù)的功能？只有解決了上述幾個方面的問題，行業(yè)協(xié)會才可以確立開展自律管理的范圍和內(nèi)容。

    目前的問題是，依據(jù)《注冊會計師法》的相關(guān)規(guī)定，財政部是注冊會計師行業(yè)的政府主管部門，但現(xiàn)實(shí)中卻有太多的政府部門對注冊會計師行業(yè)進(jìn)行著實(shí)質(zhì)性的管理活動（特別是業(yè)務(wù)檢查方面），除了履行審批設(shè)立和撤銷事務(wù)所外，卻很少有代表注冊會計師行業(yè)與其他政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)、為其管理對象提供服務(wù)的情況（以協(xié)會形式出現(xiàn)的注冊會計師自律管理組織則缺乏與有關(guān)政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)、請求等的平臺和主體資格。目前，在有關(guān)注冊會計師行業(yè)發(fā)展和事務(wù)所管理方面有大量的工作，在財政部門和注協(xié)之間并沒有明確的分工，在實(shí)際工作中很難操作。從組織的性質(zhì)上來看，注協(xié)既是一個職業(yè)社會團(tuán)體，同時其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——秘書處又是財政部的一個事業(yè)單位，正是由于注協(xié)這種模糊的組織屬性，使之（1）政府對注協(xié)職能授予或收歸方面存在的多變性和隨意性；（2）注協(xié)秘書處在人事編制、專家薪酬方面受到極大的限制，工作人員的調(diào)入調(diào)出也須由財政部門統(tǒng)一安排；（3）注協(xié)這個行業(yè)團(tuán)體組織的“自律”缺乏與有關(guān)政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)、請求等的平臺和主體資格；（4）在財政部門與理事會之間處于一種尷尬的處境，特別是在很多方面注協(xié)不得不更多地聽從于財政部門的意見，而忽視本應(yīng)服從的理事會的意見（以致在實(shí)質(zhì)上失去其職業(yè)社會團(tuán)體的本質(zhì)特性），從而在一定程度上影響了注協(xié)忠實(shí)地體現(xiàn)行業(yè)的意志、完整地代表行業(yè)的利益，影響了服務(wù)功能的提升。 

    為此，筆者建議在修改《注冊會計師法》時，應(yīng)充分考慮注協(xié)履行自律管理職能所必須給以的條件，如：在法律上明確財政部門對注協(xié)的行政管理范圍和內(nèi)容；授予注協(xié)以獨(dú)立的社會地位，取消注協(xié)秘書處作為財政部門下屬事業(yè)單位的“雙重身分”管理方式；在注冊會計師會籍管理、對會員紀(jì)律處分等方面，法律在作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，充分賦予注協(xié)制定自我管理權(quán)；給注協(xié)秘書處以更大的人事權(quán)、工作人員薪酬安排權(quán)，或?qū)⒋藱?quán)授予理事會。（作者：戴祥波）