對注會行業(yè)實行“自律”管理體制若干問題的思考

　　注冊會計師行業(yè)實行“自律性管理職能”是行業(yè)管理體制的發(fā)展方向，但是在推行行業(yè)管理體制改革時，對涉及注冊會計師行業(yè)實行自律性管理的幾個問題有必要進行進一步思考。
　　
    一、注冊會計師行業(yè)究竟應該在多大的范圍內實行自律？

    在討論實行行業(yè)“自律”管理問題時，必須對允許注冊會計師行業(yè)實行自律管理的許可范圍作出界定。筆者認為，界定行業(yè)自律管理的范圍應以以下三條為原則：首先，應以有利于行業(yè)促進注冊會計師行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，有助于注冊會計師行業(yè)對市場經(jīng)濟建設作用的充分發(fā)揮，有利于政府機構機構精簡和職能調整為原則和出發(fā)點；其次，自律管理職能和政府行政職能的區(qū)分和界定應以國家法律規(guī)定為載體；第三，自律管理的范圍和具體內容應該結合我國現(xiàn)時的實際情況。但是，對于有的人在談及這個問題時經(jīng)常把若干項工作稱之為“行政職能”，筆者認為則有不同的想法，理由是：某項具體工作是不是行政職能，有沒有必要把它歸為行政職能應該有科學的依據(jù)，而不僅僅簡單地把現(xiàn)行有關法律規(guī)定當作一個不可逾越的鴻溝，更不應該把現(xiàn)行法律中不盡完善的規(guī)定當作圣條，因為法律本身有滯后性的缺點，法律法規(guī)需要不斷修改完善，尤為重要的是法律正是以社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要以及現(xiàn)實中的矛盾作為修改的依據(jù)和目標。

    據(jù)此，筆者認為把涉及注冊會計師行業(yè)的所有管理職能全部授權與注冊會計師協(xié)會，實行全方位的自律管理體制，在我國現(xiàn)時的情況下恐怕是不可行的。這是因為根據(jù)注冊會計師職業(yè)的特殊性和我國實行市場經(jīng)濟的經(jīng)驗積累、市場自我管理和調節(jié)能力等因素，至少在目前我國的注冊會計師行業(yè)還沒有達到可以完全實行自律管理的階段。而依據(jù)現(xiàn)行《注冊會計師法》所界定的協(xié)會職責，充其量不過是財政部門的秘書處而已，根本談不上行業(yè)自律，因而簡單地把《注冊會計師法》賦予給協(xié)會的幾件寥寥可數(shù)的工作，恐怕是對注冊會計師事業(yè)一種不負責任的草率做法。要求注冊會計師協(xié)會發(fā)揮行業(yè)自律管理作用的目標，只不過是一句落不到實處的口號。為了真正管理好注冊會計師行業(yè)，立法機關、政府主管部門、監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會有必要組織專門力量，進行深入的調查研究（而不是閉門造車），盡快修訂《注冊會計師法》，科學合理的界定行業(yè)自律管理的范圍和職能，并以本文提出的三個方面為原則。

    二、注協(xié)現(xiàn)有哪些實質性自律手段？

    筆者認為：所謂“律”就是一種約束力，“自律”就是我約束。望文生義，注冊會計師協(xié)會作為一個行業(yè)會員組織，實行自律管理體制也就是注協(xié)對自己的會員進行自我管理、自我約束、自我規(guī)范、自我促進。但是，注協(xié)在現(xiàn)實中由具有哪些自律職能呢？協(xié)會既然是一個會員組織，就有個“會籍管理”問題，也就是說會員要服從協(xié)會章程的約束，而章程則應對會員有明確的專業(yè)、紀律規(guī)定，當然這一切都應該有相關法律給予合法性的保障。但實際上，現(xiàn)行《注冊會計師法》、《違反注冊會計師法處罰暫行規(guī)定》等法規(guī)幾乎沒有給注協(xié)以自任何自律管理的空間。如在會員注冊方面，《注冊會計師法》第九、十、十一、十三條對注協(xié)應該予以注冊、不予注冊的幾種情形、注冊復議管轄、撤銷注冊的情形等均作出具體的規(guī)定，注協(xié)毫無自由裁量的空間，舉例來說，注協(xié)對于一名在職業(yè)道德方面存在一定問題的會員，如果不準予注冊的話，本來是嚴格實行自律管理的做法，但是按照現(xiàn)行的《注冊會計師法》的有關條文來看，則屬于違法行為；再如對違規(guī)違紀從業(yè)人員人員的處罰方面，甚至沒有賦予注協(xié)對本會會員諸如警告、吊銷注冊會計師證書（比者對此理解為撤銷注冊）等紀律處分權�？梢�，按照現(xiàn)行的《注冊會計師法》注協(xié)無非是財政部門對注冊會計師行業(yè)管理具體事務的一個辦事機構而已，與成為“行業(yè)自律管理組織”存在非常大的距離。那么，既然注協(xié)法律和政府部門既然沒有賦予注協(xié)以必要的自律手段，卻由要讓起實行自律管理體制，這不免有強人所難的味道。

    如何解決上述問題？那就是抓緊修訂《注冊會計師法》，賦予注協(xié)對會員管理方面的高度權力，如規(guī)定會員的注冊條件、不予注冊的情形、暫停注冊會計師執(zhí)行部分或全部業(yè)務、吊銷注冊會計師證書（撤銷注冊）的情形，以及規(guī)定事務所等均必須授予注協(xié)，法律只需作出原則規(guī)定即可；再如應將注冊復議管轄權賦予注協(xié)理事會的注冊委員會。從目前對注冊會計師和會計師事務所的行政處罰種類來說，財政部門只需保留對會計事務所給予吊銷有關執(zhí)業(yè)許可證和撤銷事務所兩項即可。

    三、注協(xié)“行規(guī)”可以作為自律管理的合法依據(jù)嗎？

    既然法律和財政部的相關規(guī)定沒有賦予注協(xié)實質上的自律管理職能，卻要讓注協(xié)實行自律管理體制，于是近年來一些�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）注協(xié)各自制訂了“行業(yè)懲戒辦法”、“行業(yè)誠信檔案”等制度，那么在目前的法律框架之下，注協(xié)自行設置若干“行規(guī)”可以不可以算是自律管理的依據(jù)呢？當會員遇到有觸犯上述“行規(guī)”時，注協(xié)據(jù)以對其作出諸如通報批評、公開譴責等懲戒，當事人沒有可能以侵犯其名譽權為由與注協(xié)對簿公堂呢？筆者認為：1、注協(xié)自行制訂的“行規(guī)”其效力的層次很低。2、會員違反行業(yè)管理規(guī)定和執(zhí)業(yè)規(guī)范要求，在行業(yè)內部給以譴責、通報尚有合理之處，但是超出行業(yè)的范圍給以公開譴責或通報，會不會涉及當事人的名譽權問題。就這一問題，筆者曾經(jīng)與從事法律的人士進行過探討，筆者認為當法律沒有授予注協(xié)以審計報告真?zhèn)蔚蔫b定權時，給會員在執(zhí)業(yè)質量方面存在問題的公開曝光，當事人若以侵害其名譽權為由“叫板”注協(xié)存在勝訴的可能（由于司法對這個問題沒有解釋，也沒有司法實例，上述觀點不一定正確）。

    筆者認為，注協(xié)作為一個會員組織制訂并要求其成員遵守“行規(guī)”本無可以非議之處，但最好是法律要授權注協(xié)對會員一定范圍內處分的權限，在這一前提下，注協(xié)應該考慮嚴格“會籍”管理制度。具體做法就是嚴把入會關：即注協(xié)有權認真審查申請人的資格和相關條件，履行規(guī)定的程序，方可批準其取得“會籍”。筆者認為，申請入會者須經(jīng)過注冊會計師全國統(tǒng)一考試（考核），在以往的職業(yè)生涯中沒有不良職業(yè)道德記錄和刑事犯罪記錄，熱愛注冊會計師事業(yè)。申請人加入注協(xié)須發(fā)表專項聲明，表明其愿意遵守國家法律法規(guī)、遵守注協(xié)章程、維護注冊會計師職業(yè)聲譽、“不做假帳”、遵守“行規(guī)”的意愿；并須表示在其一旦違反上述約定時，愿意接受注協(xié)的自律性處分。有了這一約定，注協(xié)的“行規(guī)”對會員自然就有了強大的約束力，也有利于注協(xié)的自律管理行為受國家法律的保護，同時也有利于增強會員的職業(yè)榮譽感和責任感。

    四、注協(xié)的屬性究竟是什么？

    筆者認為，注冊會計師行業(yè)要實行自律管理，并不等同于脫離政府管理和監(jiān)管，但是法律和政府在決定對一個行業(yè)實行自律管理體制時必須考慮以下幾個問題：一是這個行業(yè)的政府主管部門是誰？二是政府主管部門應該承擔對這個行業(yè)的哪些管理、協(xié)調、服務和監(jiān)管責任？三是如何劃分政府主管部門與行業(yè)協(xié)會的具體職責？四是政府主管部門與行業(yè)協(xié)會的關系是什么？五是行業(yè)協(xié)會應享受哪些自主權，方能有效地履行自律管理職責，以體現(xiàn)行業(yè)的意志、代表行業(yè)的利益，真正提升為會員服務的功能？只有解決了上述幾個方面的問題，行業(yè)協(xié)會才可以確立開展自律管理的范圍和內容。

    目前的問題是，依據(jù)《注冊會計師法》的相關規(guī)定，財政部是注冊會計師行業(yè)的政府主管部門，但現(xiàn)實中卻有太多的政府部門對注冊會計師行業(yè)進行著實質性的管理活動（特別是業(yè)務檢查方面），除了履行審批設立和撤銷事務所外，卻很少有代表注冊會計師行業(yè)與其他政府部門進行協(xié)調、為其管理對象提供服務的情況（以協(xié)會形式出現(xiàn)的注冊會計師自律管理組織則缺乏與有關政府部門進行協(xié)調、請求等的平臺和主體資格。目前，在有關注冊會計師行業(yè)發(fā)展和事務所管理方面有大量的工作，在財政部門和注協(xié)之間并沒有明確的分工，在實際工作中很難操作。從組織的性質上來看，注協(xié)既是一個職業(yè)社會團體，同時其常設辦事機構——秘書處又是財政部的一個事業(yè)單位，正是由于注協(xié)這種模糊的組織屬性，使之（1）政府對注協(xié)職能授予或收歸方面存在的多變性和隨意性；（2）注協(xié)秘書處在人事編制、專家薪酬方面受到極大的限制，工作人員的調入調出也須由財政部門統(tǒng)一安排；（3）注協(xié)這個行業(yè)團體組織的“自律”缺乏與有關政府部門進行協(xié)調、請求等的平臺和主體資格；（4）在財政部門與理事會之間處于一種尷尬的處境，特別是在很多方面注協(xié)不得不更多地聽從于財政部門的意見，而忽視本應服從的理事會的意見（以致在實質上失去其職業(yè)社會團體的本質特性），從而在一定程度上影響了注協(xié)忠實地體現(xiàn)行業(yè)的意志、完整地代表行業(yè)的利益，影響了服務功能的提升。 

    為此，筆者建議在修改《注冊會計師法》時，應充分考慮注協(xié)履行自律管理職能所必須給以的條件，如：在法律上明確財政部門對注協(xié)的行政管理范圍和內容；授予注協(xié)以獨立的社會地位，取消注協(xié)秘書處作為財政部門下屬事業(yè)單位的“雙重身分”管理方式；在注冊會計師會籍管理、對會員紀律處分等方面，法律在作出原則性規(guī)定的基礎上，充分賦予注協(xié)制定自我管理權；給注協(xié)秘書處以更大的人事權、工作人員薪酬安排權，或將此權授予理事會。（作者：戴祥波）